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二、“政府是非物质文化遗产保护主体”说法的来源与依据
关于“政府是非物质文化遗产保护主体”的说法，权威文件中并没有明确提出，但确为很多人认同。归纳其来源与依据，主要有三个方面：第一，事理层面。如上所述，有种观点认为政府有权有钱有责任，在市场经济背景下进行非遗保护，只有政府才能承担保护主体的重任，民众无力担当，学界也心有余而力不足。第二，事实层面。一般认为，近年来自中国启动非遗保护工程以来，政府确实在其中担当了保护主体的角色。如果这确为既成事实，那么据此产生政府为保护主体的说法也是水到渠成。第三，政策层面。已有权威文件里的表述倾向于“政府是非遗保护主体”的说法。关于这一问题上的事理或学理层面，我们在后文详加讨论。第二个和第三个层面其实是大体一致的，即政府行为是按着政府文件来进行的;各地政府行为有大体上的一致性，也有具体操作上的差异性，我们可以根据自己见闻而做出某些判断，但毕竟没有进行较全面的调查统计，无法确定地说各地政府是否已担当了保护主体的角色;所以我们在这里重点分析已有权威文件里的有关阐述和规定。
迄今为止对中国非遗保护影响最大的权威文件应首选以下三个：2003年联合国教科文组织通过的《保护非物质文化遗产公约》、2005年国务院办公厅颁布的《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》、2011年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国非物质文化遗产法》。
《保护非物质文化遗产公约》第3条对“保护”的含义或任务做了阐释：“‘保护’(safegarding)指采取措施，确保非物质文化遗产的生命力，包括这种遗产各个方面的确认、立档、研究、保存、保护(protection)、宣传、弘扬、承传(主要通过正规和非正规教育)和振兴。” (2) 这里所列出的各项保护任务都是非遗传承人之外的政府部门及相关社会力量所作的事情，其中提到了“承传”(公约使用的英文词是transmission)，也就是传承，本来一般是文化持有者、非遗传承人的事情，但公约紧接着解释说“主要通过正规和非正规教育”，点明这里所说的“承传”也还是政府部门等传承人之外的社会力量而非民众的事情。那么由此可见，被我们当作非遗保护最权威文件的《公约》确是把非遗保护当作是政府部门的事情。这也可能是由于这份公约就是由各国政府来签署的，其中条款内容也应该主要是政府要做的事情。朱兵则明确指出：”《公约》所规定的‘保护’的性质就是行政保护。”【9】
但在《公约》的其他地方，也表现出《公约》对非遗传承人的特别关注、对非遗传承人参与保护的特别重视。《公约》前言中说到：“承认各群体，尤其是土著群体，各团体，有时是个人在非物质文化遗产的创作、保护、保养和创新方面发挥着重要作用，从而为丰富文化多样性和人类的创造性作出贡献。”《公约》第15 条是：“群体、团体和个人的参与。缔约国在开展保护非物质文化遗产活动时，应努力确保创造、保养和承传这种遗产的群体、团体，有时是个人的最大限度的参与，并吸收他们积极地参与有关的管理。” 其实，这一条款已经清楚地说明，非遗持有者即“创造、保养和承传这种遗产的群体、团体，有时是个人”也应是非遗保护的管理者。条款用了“最大限度”这一说法，表示民众参与特别重要。“吸收他们积极地参与有关的管理”，说明民众与政府都是非遗保护的管理者。但是，也许是在制定这些文件时对于民众参与管理没有规定得很具体，没做更为充分的强调，导致了各国的非遗保护都程度不同地存在民众参与太少的问题，事实上形成了政府是非遗保护主体的局面，出现了较多弊端。从这两处文字可以看出，当初参与制定《公约》的专家们也认识到了文化持有者在非遗保护中的重要性。但是从整个公约内容来看，《公约》认为保护主要是政府部门做的事情，文化持有者虽然重要，但是他们对于非遗保护的参与只是努力争取的，不是必须的。《公约》的主要精神，虽然没有明确提出，但是确实体现了非遗保护“政府主导”的原则。上述分析可以简要归纳为：《公约》虽然注意到文化持有者在非遗保护中的应有地位和作用，但是对此重视不够，还没有重视到把这方面内容落实为具体规定并写入《公约》条款的程度。纵观《公约》的各条款，没有规定怎样确保文化持有者“最大限度的参与”，怎样“吸收他们积极地参与有关的管理”。这就容易使重视文化持有者作用的两处文字成为空话。事实上，各缔约国按着这一公约展开的非遗保护工作也确实出现了重大偏颇，那就是非遗保护主要成了政府部门、专家等外部力量的事情，而文化持有者基本上成为局外人，甚至是非遗保护的抵触者，这给非遗保护的成效带来很大的消极影响。有鉴于此，后来相关方面越来越重视“社区参与”(participation of communities)的问题。根据《公约》第15条，2007年9月，保护非物质文化遗产政府间委员会第二次会议(东京会议)等多次会议反复讨论了“社区参与”，并呼吁各缔约国在非遗保护工作中高度重视这一问题。【10】
再看看我国非遗保护权威文件中对相关问题的表述。2005年国务院办公厅颁布的《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》是较早的最具影响力的权威文件，提出非遗保护的工作原则：“政府主导、社会参与，明确职责、形成合力;长远规划、分步实施，点面结合、讲求实效。”其中“政府主导”原则对后来的非遗保护工作有根本影响。该文件接着解释了政府主导的具体做法：“要发挥政府的主导作用，建立协调有效的保护工作领导机制。由文化部牵头，建立中国非物质文化遗产保护工作部际联席会议制度，统一协调非物质文化遗产保护工作。文化行政部门与各相关部门要积极配合，形成合力。同时，广泛吸纳有关学术研究机构、大专院校、企事业单位、社会团体等各方面力量共同开展非物质文化遗产保护工作。充分发挥专家的作用，建立非物质文化遗产保护的专家咨询机制和检查监督制度。”这些规定应用于非遗保护的工作层面是较为妥当和行之有效的，但不宜用于非遗保护的所有环节。按着政府主导的原则和该文件的具体部署，非遗保护工作由上至下地开展起来，声势、成效很大，但也存在着行政化太强、政府管控过多的弊端，特别是在非遗展演、传承方面。由于“政府主导”原则的适用范围被无限扩大，在很多情况下非遗的保养传承层面也由政府主导，比如民俗展演的时间、地点、程式、内容等按着官员的意愿和官方活动的方便来确定，而不是按着民间传统和民众意愿来搞，就会使非遗传承的本真性严重缺失。政府主导原则和按着这一原则开展的非遗保护模式是“政府是非遗保护主体”的主要来源和依据。
如果将政府主导原则与“以政府为保护主体”说法相比较，可以看出，以政府为保护主体比以政府为主导其实更进一步强调政府在非遗保护中的主要作用，也更加忽略民众的作用。
关于非遗保护的另一权威文件是2011年颁布的《中华人民共和国非物质文化遗产法》。该法规将非遗保护工作分为两类，一类是保存工作，一类是保护工作，具体阐述见第三条：“国家对非物质文化遗产采取认定、记录、建档等措施予以保存，对体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产采取传承、传播等措施予以保护。”这里的主语是“国家”，是两种保护工作的承担者和实施者。特别是“传承”这种主要属于文化持有者和非遗传承人的事情，也表述为政府采取措施来做，而不是表述为采取鼓励民众传承的措施，究其原因，还是由于过多强调政府在非遗保护中的作用，对非遗传承人的作用重视不够。纵观非遗法的各项条款，对非遗保护工作的部署和规定可谓具体、细致，但主要是面向有关政府部门的，特别是其中多处提到的“县级以上政府部门”和相关文化行政部门。当然，这也许是因为该法规就是主要针对政府部门的行政保护而制定的，其缘由同《保护非物质文化遗产公约》接近。但即便如此，将该法规用于指导和规范非遗保护的全面工作，还是容易导致政府部门管控过多、非遗保护过于行政化的偏误。
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文章来源：民俗学博客
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