挪威萨米人优惠政策与特别措施的实践与经验
□ 刘勇
2010年4月，由国家民委民族问题研究中心、云南省民委及云南民族大学联合主办的“少数人优惠政策与特别措施：挪威的法律与实践”学术研讨会在云南民族大学举行。挪威劳工和社会整合部萨米人和少数人事务局局长彼得·杰·瑞夫林，挪威地方政府和地区发展部特别顾问、前萨米人和少数人事务局局长阿恩·吉·阿内森，奥斯陆大学法学院挪威人权研究中心副教授玛利亚·伦德伯格分别在研讨会上，介绍了挪威的萨米人优惠政策与特别措施以及挪威各级政府与萨米人之间进行对话与协商的途径。与会者一致认为，正是通过这些措施，萨米人在有关自身权利保护问题上不但有了极为重要的参与权，也使得挪威政府的萨米人政策更具针对性和实效性。
萨米人概况及挪威萨米人政策的转变
挪威有1个土著民族和5个全国性的少数民族。土著民族即萨米人，少数民族则通常被理解为与挪威有长期密切关系的群体，包括科文人、犹太人、斯科格芬兰人、罗姆人、罗马尼亚人。按照挪威的官方解释，挪威是由萨米人和挪威人两个群体的领土构成。作为土著民族，萨米人享有许多特殊权利。
彼得·杰·瑞夫林首先介绍了挪威萨米人优惠政策与特别措施的出台背景。萨米人主要居住在芬兰、挪威、瑞典以及俄罗斯。在挪威的东部和北部地区，萨米人已经生活了几千年，其人口大约为5至8万人。在很长一段时间里，挪威政府对萨米人执行了严格的同化政策。在学校，萨米人的孩子只学习挪威语，萨米语被禁止使用。第二次世界大战结束后，挪威的同化政策开始缓慢改变，并在上世纪80年代发生转折。当时，挪威政府计划在萨米人聚居的芬马克郡修建阿尔塔河水电站，由于阿尔塔河的开发会淹没大片萨米人长期居住放牧的土地，从而引发了环保人士和萨米人的强烈反抗。在萨米人将政府修建水电站的行为诉至挪威最高法院后，挪威政府逐渐认识到了尊重和保护萨米人权利的重要性。虽然阿尔塔河水电站最终在1987年建成，但是其规模比计划中的要小得多。
萨米人优惠政策与特别措施的实施基础与组织保障
据阿恩·吉·阿内森介绍，挪威萨米人优惠政策和特别措施的前提是“所有公民权利的平等”。虽然基于族群基础上的个人歧视是被禁止的，但这并不妨碍政府给予特定群体额外的帮助和支持。
依据相关法律，挪威政府初步构建了政治、经济、文化生活领域中针对萨米人的优惠政策与特别措施。
1989年挪威组织成立了萨米人的全国性组织——萨米议会。这是挪威政府关于萨米人事务的一个咨询机构，没有立法权。它更多的是发挥其在萨米人事务上与政府协商的职能。萨米议会的主要职能包括：提起他们关注的政治提案;行使各政府部门授权他们完成的工作。在挪威，因为萨米议会的存在，使得萨米人拥有双重投票权。萨米议会选举与挪威议会选举同步，每4年举行一次，由登记的萨米选民选出39名萨米议会议员。2009年7月后，萨米议会选举由之前的13个选区扩大为全国。萨米议会有权就一些问题做出决定，包括分配给它的预算。此外，挪威的《规划和建设法》还有关于萨米议会在规划事项上有反对权的条款。
优惠政策与特别措施实施的协商程序
2005年，挪威政府和萨米议会商定了《国家当局与萨米议会的协商程序》。根据程序规定，对于可能直接影响萨米人的所有事项，挪威政府都必须完全告知萨米议会。挪威政府部门需要尽可能早地通知萨米议会直接涉及萨米人利益的相关事项，而萨米议会也要尽快回复是否该事项需要在萨米议会中咨询协商。当该事项提交给挪威内阁时，各部门提交的文件必须明确反映出与萨米议会最终达成一致意见的内容。如果有必要，也要包括没有达成一致意见的内容。政府向挪威议会递交提案或报告时，如果有政府与萨米议会无法达成一致的事项，萨米议会的观点和立场必须反映在提交的报告当中。
事实上，如果在仅适用于萨米人的事项上，即文化和语言自主问题上，萨米人有独立决定权，关于萨米语言和萨米发展基金的措施就是这方面的例子。而如果是切实参与既影响到萨米人又影响到其他群体的社会的公共管理事项时，例如有关土地规划和资源开发的决策，根据国际劳工组织第169号公约，除通过国家当局与萨米议会之间的协商程序来履行协商义务，还可以通过由萨米议会向联合管理机关，如芬马克郡和各区域捕捞管理委员会委派代表的方式，来行使参与管理自然资源的权利。此外，政府部门与萨米议会还举行定期会议。在这类会议上，萨米社区的状况、发展需求以及其他基本或原则性的问题都会得到探讨。萨米议会和萨米事务部委协调委员会也会每半年举行一次例会。在这类会议上，除了其他事务，也必须公布当前有关萨米人政策的信息。
在挪威，负责萨米人事务的部门会联合萨米议会任命一个专业的分析小组，这个小组需要在萨米人统计数字的基础上，提交萨米人社会状况和发展轨迹的年度报告。该报告应当被用于为咨询协商特定事项或萨米人社会发展需求提供基础。报告也有助于人们在萨米人社会的状况和需求问题上达成共识。
针对萨米文化的特别措施
萨米语有北萨米语、吕勒萨米语、南萨米语、斯科特萨米语(东萨米语)及皮特萨米语等多种方言。其中，北萨米语发展良好，在萨米行政区中使用得最多，其他几种萨米语处于濒危状态。
1987年颁布的《萨米法案》确定了萨米语的行政区域，萨米语可以在萨米行政区内的各个政府部门内使用，确保其传承。《萨米法案》第三章确定了多项对萨米语的保护措施，包括在司法系统、医疗和社会部门使用萨米语以及接受萨米语培训的权利等。萨米语的教育也贯穿于包括学前教育的整个教育体系当中。除了被确定为官方语言，萨米语在法庭上、在有关驯鹿放牧问题的年度谈判中都得到了使用。通过改进电脑操作系统，萨米语也得到了推广和使用。
在萨米议会中则设有负责发展和保护萨米语的萨米语言部。萨米议会、非政府组织和挪威中央政府也一直提醒全社会注意有关萨米语的法规，鼓励萨米语的使用。萨米议会也提出了一系列措施保护萨米语的发展和应用。
阿内森介绍了保护萨米人土地所有权的《芬马克法案》，以及对以驯鹿为业的萨米人的传统文化保护。以驯鹿为业的萨米人，享有对他们的传统放牧区的土地所有及放牧的权利。因为土地、放牧是这部分萨米人传统文化传承的载体。此外，政府支持萨米人的驯鹿业和相关的肉类加工产业，并推动当地的旅游业发展，增加驯鹿萨米人的收入。政府也并不绝对反对使用萨米人的牧场，但是这种使用总是会有相应的赔偿。
文章来源：中国民族宗教网
